一、渎职罪的概念

（一）玩忽职守罪及其表现

玩忽职守罪（高检发释字[2006]2号《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》）是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

玩忽职守罪的表现：一是指交通运输行政执法人员不正确履行职责义务的行为。即工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任；阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。二是指交通运输行政执法人员不尽职责义务的行为。即对于自己应当履行的，而且也有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务，擅离职守，撒手不管；虽然未离职守，但却不尽职责，该管不管，该作不作，听之任之等。

（二）滥用职权罪及其表现

滥用职权罪（高检发释字[2006]2号《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》）是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

滥用职权罪的表现：一是超越职权，擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项；二是玩弄职权，随心所欲地对事项作出决定或者处理；三是故意不履行应当履行的职责，或者说任意放弃职责；四是以权谋私、假公济私，不正确地履行职责。

二、交通运输行政执法中渎职犯罪的特征和危害

（一）犯罪的类型比较集中

行政执法领域工作人员渎职犯罪的罪名集中在玩忽职守、滥用职权罪名上，其中玩忽职守罪占比相对较大。

（二）事权因循习惯于法有悖

公路、航道的职权未能依法下放，有悖于法释（2012）18号《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第五条“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任”，上级机关代替下级机关执法，始终处于越位执法。

（三）犯罪多发在基层执法部门

交通运输行政执法的行政执法机构包括路政、航道、海事、运政、港口、质监、建设七部分，各机构内部还有细分，门类繁多，错综复杂，部门领导不了解本部门的法律法规司空见惯，加之执法人员素质的先天不足，组织机构陈旧，监管体制不健全，基层领导、执法人员发生渎职犯罪不足为怪，而渎职犯罪案件又多发生权力相对集中及社会热点的部门。这些部门的执法人员虽然职位不高，手里掌握着资源的许可权、管理权和处罚权，为了谋私利或给他人关照，容易滥用职权。所有的涉案人员都处在行政执法的“第一线”，是通常所说的“现管”人物，也是“实权”人物。

（四）犯罪具有“行业性”和“窝串案”特点

某一部门容易触犯某一罪，比较集中，往往是由两个或两个以上的人共同实施，经常是“拔出萝卜带出泥”。

（五）犯罪容易与工作中的习惯做法有关联

渎职犯罪都与职务行为有关,行政执法人员的渎职犯罪更是与行政法规、条例和行政机关的实际工作程序密切联系。在此类犯罪中,犯罪嫌疑人往往辩解自己的行为是工作中的习惯做法,是因为单位制度不健全,不承认自己有罪,或者承认自己有做错的地方,但仅是工作失误而已。

（六）执法部门的公信力受到严重质疑

涉及交通部门行政执法渎职的交通事故，增加了政府处理事故所投入的高额人财物成本，带来的后果是社会恐慌，公众对政府公信力、权威性的质疑，破坏了党政形象，动摇了共产党的执政基石，让党群关系和谐稳定受到挑战。

三、渎职犯罪在行政执法中的具体表现

（一）工作不负责任

山西省晋城市中级人民法院（2015）晋市法刑终字第373号《杜涛一玩忽职守罪案》

晋城市道路运输管理处副处长杜涛一，在工作期间，对晋城市福安达物流有限公司进行多次运政执法监督检查，均未发现该公司肇事车辆存在“小马拉大车”的安全隐患。

2014年3月1日在晋济高速公路岩后隧道内追尾运输甲醇的铰接列车，导致前车甲醇泄漏起火燃烧，引燃引爆隧道内滞留的两辆危化品运输车和31辆煤炭运输车，造成40人死亡、12人受伤和42辆车烧毁，直接经济损失8197万元。作为福安达物流公司的安全监管部门的挂牌单位分管领导，对工作严重不负责任，不认真履行工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪，情节特别严重，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，判决杜涛一犯玩忽职守罪，判处有期徒刑四年。

（二）履行职责不严格

广西壮族自治区柳城县人民法院（2012）柳城刑初字第130号《吴某、罗某犯玩忽职守罪案》

吴某，柳城县道路运输管理所所长，负责该所全面工作。罗某，任柳城县运输管理所副所长，不认真履行职责，不认真安排、带领和督促稽查员开展打击非法营运工作，在稽查中畏难懈怠，对查获的非法营运的客运车辆不依法处罚，致使非法营运现象长期不能抑制。在明知柳城县古砦仫佬族乡龙美街到上富村路段存在大量非法营运中巴车，且该路段路况差、非法营运车辆车况差，极易发生群死群伤的情况下，对2011年年初至2011年8月9日未查处一辆非法营运客车的情况不管不问，致使工作流于形式，对造成非法营运常态化，负有重要责任。由于未能有效监管非法营运，2011年8月9日覃仁双驾驶桂B82665号中巴车在从事非法客运时发生坠崖事故特大交通事故。被告人吴某、罗某作为国家工作人员，在打击非法营运相关工作中严重不负责任，不认真履行职责，造成死亡8人、受伤11人后果和恶劣社会影响，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，吴某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。罗某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。

（三）检查工作走形式

贵州省织金县人民法院（2015）黔织刑初字第463号《吴某犯玩忽职守罪案》

吴某系织金县道路运输管理局安全办负责人。2015年清明节值班期间，吴某参与4月4日值班，其在上午参加值班后，下午违反值班规定，擅自脱离岗位，未履行值班职责。从2015年2月25日开始，织金县道路运输局明确由吴某牵头在高速路口织金站查班线车，每天至少查一次，但吴某只查了一个星期就未再继续履行查车职责。导致胡某于2015年4月4日驾驶贵F号19座万达中型普通客车在无合法手续经营、窜线经营的情况下进入高速公路织金站，后该车行驶至纳雍县境内老凹坝街上至果几通村水泥路处时，撞击限宽水泥墩，致车辆翻下以那河，造成车上21名乘客死亡，3人重伤的重大交通事故。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条判决吴某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。

（四）业务素质不高

河南省孟州市人民法院（2014）孟刑初字第00140号《肖某犯滥用职权罪》

肖某在焦作市道路运输管理局货物运输管理科担任危险货物运输管理员期间，在对危险货物罐式车辆进行年度审验时，不认真履行职责，将河南省正拓罐车检测服务有限公司出具的计量检测报告当作质量检测报告使用，致使约310台次危险货物罐式车辆违反规定通过年度审验，其中违规将装载介质由二异丙胺改为甲醇的车辆在2013年5月3日通过年审。2014年3月1日该车在行至晋济高速山西岩后隧道时，发生特别重大道路交通危化品燃爆事故，造成40人死亡，12人受伤，直接经济损失8197万元。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，判决被告人肖某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年。

（五）碍于情面不严格把关

山西省临汾市尧都区人民法院（2014）尧刑初字第74号《解某某滥用职权罪案》

解某某在担任山西省万荣县运输管理所综合业务大厅主任期间，明知大厅工作人员王某某（另案处理）违规办理车辆二级维护手续，不加以制止，默许、放任。2013年5月，王某某明知晋M37395号货车没有按国家规定进行二级维护，在手续不全的情况下，违规给该车进行了二级维护录入备案。使该车在刹车系统存在严重安全隐患的情况下，获得合法上路营运身份，长时间带病上路，从而于2013年8月4日在临汾发生4死7伤、三车损坏的重大交通事故。解某某身为国家工作人员，滥用职权，致使人民利益遭受重大损失，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，判决解某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。

（六）法律意识淡薄

江苏省常州市武进区人民法院（2015）武刑初字第1756号《周某、袁某犯滥用职权罪案》

2015年8月29日，常州市城区地方海事处市区海事所副所长周某，带领协管员袁某和秦某，巡航至武进区牛塘镇厚恕村委武宜河的一支流河道时，发现“皖宣城货0381”货船正停在厚恕村委闵家村堆场码头上进行卸黄沙作业，遂靠上该船进行执法检查。周某未着装登上该船，也未出示执法证，要求正在船上的章某乙提供相关证件及交纳船舶港务费，章某乙表示其不是船主未予配合。为迫使船主事后主动至海事所接受处理，周某、袁某违反《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》和江苏省地方海事局关于《执法检查与行政处罚相分离工作指导意见》的规定，未出具任何手续就强行扣押了货船上的高频对讲机和柴油机监测仪，回到执法船欲驾船离开。章某乙则将缆绳解开的一端绕到执法船的防撞轮胎上后也套到自己颈部欲阻止。周某认为执法船开动后章某乙会自己将缆绳解开，致章某乙颈部椎体分离，颈髓、颈部动静脉、气管、食管断裂当场死亡。案发后，常州市城区地方海事处已和被害人章某乙的亲属达成调解协议，共赔偿人民币148万元。为严肃法制，惩治罪犯，维护国家机关正常工作秩序，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条判决周某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年；被告人袁某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年。

上述案例充分说明了交通运输行政执法人员对工作严重不负责任，不认真履行工作职责，违反工作纪律和规章制度，逾越职权、玩弄职权、任意放弃职责、以权谋私，致使国家、集体和人民利益遭受严重损害。

四、交通运输行政执法人员渎职的成因

交通运输行政执法人员渎职，既有个人思想认识、意志品德、执法理念等方面的因素，也有在执法环境和条件上的不足。   

（一）工作责任心不强，“公仆”意识淡簿

交通行政执法人员渎职主要表现为不履行、不正确履行或放弃履行职责，由此造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。究其根源就在于执法者工作责任心不强，思想上执法为民的“公仆”意识淡簿，受到拜金主义、享乐主义思想的侵蚀和影响。

（二）自由裁量权力过大，缺少有效的监督

一是由于权力过于集中，造成了罚与不罚、罚多罚少全是一人说了算。二是由于行政机关的领导监督不力，执法者为所欲为。

（三）机构编制不统一，影响执法人员思想

交通行政执法机构定性为自收自支事业单位，未能按省政府批复将自收自支变更为全额拨款。执法经费来源主要靠燃油税费中央财政转移支付维持基本工资，福利基本无望，加上征收规费留下的大量临时人员工资、保险支出，举步为艰。没有经费保障而又要肩负交通行政执法职责，这就使得交通执法机构要自己找米下锅才能使执法工作得以运转，难免出现为“放水养鱼”而乱作为的情形。编制上的不统一带来经济待遇的差别，直接影响执法人员的工作积极性，思想情绪波动大，直接影响公正执法，执法人员素质低下，直接影响着执法的质量。

（四）履行执法程序不严格，败诉风险高

在当前的执法中仍然存在“重实体，轻程序”的现象，部分执法人员对执法程序的重视还不够，如在执法过程中不出示执法证件、不履行告知义务、文书制作和使用不规范、罚缴不分、查处不分等，由此产生的行政复议、诉讼时有发生。

（五）领导干部法制观念不强，干扰行政执法

在查处行政违规违法案件中，领导干部出面为行政相对方求情、打招呼的也不在少数。自由裁量权有空间，能就低不就高，能不罚就不罚，既给了领导面子又不违法。行政执法中人治大于法治的现象屡见不鲜。

 （六）执法力量分散，约束机制不健全

一是执法单位过多。执法门类划分过细，执法资源不能共享，形成了“寺庙多、方丈多、和尚少”的现象，机构臃肿，人浮于事，市场监管难以到位。 

二是执法人员的约束机制不够健全。执法人员素质普遍较低，管理形象较差，借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；缺乏严格的考核、激励制度；执法人员办案与不办案、投诉多少、办案大小、办案质量对自身的利益影响不大。由于实行错案追究、败诉一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险越大，在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，尽量少办案或不办案，不作为、懒政的土壤形成了，加上“说情风”影响，执法人员便会以种种借口一推了之。

五、行政执法人员渎职犯罪未能引起足够重视的原因

渎职犯罪不同于贪污受贿犯罪，有时候一个看似不严重的行为，却会换来数几十条人命或者数万元的经济损失，但在实践中却没有引起人们的高度重视。总结起来，主要有以下几个因素：

（一）“渎职即犯法”的观念未深入人心

一些执法人员渎职，他们的顶头上司却理直气壮地到处走动说情。顶头上司不去说情，还会被本单位、本部门的干部群众看作“没有人情味”，“不爱护干部”，“不关心执法人员”。对于纪检、监察和检察部门的调查，百般隐瞒，极不配合。渎职不算犯罪，法律上没有这样的规定，现实中却有这样的“约定俗成”。保护人权被写入了宪法，行政执法人员渎职造成的对公民人身权利、民主权利和财产权利的侵犯，是对人权的严重侵犯。

（二）行政执法人员渎职犯罪容易得到公众同情

一部分人认为：只要钱个人没有装腰包，就没什么问题。贪污受贿犯罪按所犯罪的数额定罪量刑，这个毫无疑问，也能被普遍接受。渎职犯罪嫌疑人没有谋取私利的故意，有时甚至是好心办了坏事，容易得到舆论的同情。渎职犯罪查处的是国家机关工作人员履行职务的活动，而行政执法人员往往把渎职当成是工作中出现的失误，没有把其与犯罪后果对等起来，从而产生抵触情绪。

（三）渎职犯罪本身特点导致责任难以确定

一是渎职犯罪往往多因一果。如重大交通事故，涉及到公安、交通、工商、质监等多个部门多个环节，任何一个环节如果能把好关，就不会发生这样的事故，而在每个环节中，每个犯罪嫌疑人都会认为是别人没有把好关，与自己关系不大，甚至有法不治众、浑水摸鱼的侥幸心理。

二是渎职犯罪是结果犯，同样的行为引起的后果不同，追究的程度也不同。

三是渎职犯罪的危害后果具有滞后性。案件往往不是随时发生，有些可能三五年以后才会出事。如某大桥倒塌，修好以后，质量监督部门出具了合格的鉴定，但该桥于5年后被大水冲毁，调查发现该桥质量存在严重问题，但事过境迁，当时出具报告的人有的已经不在岗位，有的已经退休，再去追究，同样人们心理上很难接受。

（四）法律宣传不到位

究其根本，以上种种因素是次要的。最重要的原因还是法律宣传的载体、内容、形式不到位，执法人员对渎职犯罪相关法律知识了解不多，掌握不够，理解不透，从而出现误解，产生对立情绪，或触犯法律却不以为然，或盲目同情渎职犯罪嫌疑人。

（五）执法人员的培训手段单一、传统

年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，但培训的质量与效果不尽人意，习惯于传统的笔试，习惯于传统的客观性题型，案例分析题型少，与交通行政执法关联的案例分析题型更少，不利于提高执法人员的实战能力，现场执法中往往捉襟见肘，教学不能相长，学不能致用，培训学习流于形式，执法水平难以真正提高。

六、预防交通部门行政执法中渎职犯罪的对策

抓好交通运输行政执法人员职务犯罪预防工作既是一个紧迫的任务，又是一个长期的过程，需要标本兼治，综合治理。发生职务犯罪既有大环境的影响，又有行政执法机关自身的原因。一方面我们要对大环境有充分认识，另一方面需要结合自身的具体情况寻找对策，做到自知、自省、自查、自正。要切实有效的预防渎职犯罪,必须围绕消除和减少犯罪诱因、增强犯罪制约因素,实行事前抑制、事中阻遏、事后严惩的综合预防方法。

（一）加强思想教育，转变执法观念

从心理因素说来，渎职犯罪的当事人职责意识、法纪意识淡漠，权力意识、个人意识膨胀。不履行职责、不认真履行职责、不正确履行职责，超越权限违规办事，职责成为摆设。在需要公共权力充分、正确发挥作用的时候，或不发挥作用，或乱发挥作用。预防渎职犯罪，就是要使交通运输行政执法人员树立正确的职位观、权力观、职责观、利益观，矫正畸形心态。从社会的角度说，对渎职必须形成共识，渎职就是违法犯罪，就是党纪国法不可容忍的腐败，应当受到党纪国法的惩处。这就需要各级领导和执法人员充分认识渎职犯罪危害性、严重性，克服“只要不揣腰包就无所谓”的错误观念，在工作中依法、正确履行好自己的职责，做到不越权、不失职。

（二）加强素质教育，端正价值观念

“物必先腐后生虫”，渎职犯罪来源于执法人员本身价值观念的质变。执法部门都要根据自己实际情况，加强对执法人员进行理想信念、职业道德、行业业务教育，强化执法人的自律意识。自律是最好的自我防腐剂，也是预防渎职犯罪的根本措施，每个执法人员要严于律已，清心寡欲，树立良好的职业道德，勿以善小而不为，勿以恶小而为之，切不可轻小节，而忘乎所以，所谓小洞不堵，大洞受苦，千里之堤，溃于蚁穴。因此，在执法中，要正确使用自已手中的权力，不越权不失职，树立“公仆”意识，切实做到以人民的名义，为人民服务。

（三）完善执法程序，规范执法行为

要加强行政执法程序公开,完善行政执法程序,实行法律程序预防。要结合行政执法工作实际，制定科学的行政执法程序，坚持用行政执法程序来规范行政执法行为，防止和避免执法权的滥用；要建立健全严密的行政执法内部监管制度，用制度去监督、管理行政执法人员依法履行职能；要充分运用现代科学技术和科技手段，加快行政执法管理信息化建设进程，减少人为因素对权力运行过程的不当干预；要依法确定行政处罚的权限范围、处罚条件和标准，尽可能取消一些幅度过宽、弹性过大的法律条款，缩小行政执法人员的自由裁量权。程序公开了,执法标准公开了,才能防止行政执法人员主观臆断、专横的行使权力,有效地预防渎职犯罪的发生。

（四）加快体制改革，完善保障机制

依法事权，厘清职责，依据中办发（2016）19号《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》有效地开展交通运输行政法体制的改革。交通部门行政执法机构是代表政府行政执法，就应该建立科学合理的经费保障机制。交通执法和技术支持工作所需经费应纳入各级财政预算,统一管理。对交通部门行政执法机构实行全额预算管理,保证其人员经费和日常运转费用。其依法收取各种行政事业性收费一律上缴财政,实行“收支两条线”管理。对经费使用情况要加强监督管理,确保专款专用。这样才能保证查处违法经营的目的是为更好地规范运输市场，服务企业发展。

（五）加强学习，提高执法水平

多措并举，严格落实中办发（2016）71号《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》和中办发（2017）31号《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。行政执法人员要具有良好的职业道德和必要的法制观念，这是依法行政的基础。要坚持不懈地抓好行政执法人员的法律、法规政策教育和业务培训,增强法制观念。通过法治讲堂、败诉案例评析等活动强化执法人员法律知识的学习，熟悉本行业务,警钟长鸣，以增强行政执法人员的遵纪守法意识和执法能力。只有这样,才能做到执法中不越权,不失职,才能切实有效地防止在工作中渎职行为的发生。对不具备交通部门行政执法人员条件的限期进行在岗培训并不得执法，仍达不到要求的限期调离，通过提高队伍整体素质来提高执法水平。

（六）加强执法监督，完善制度建设

教育不是万能的,要切实有效地预防渎职犯罪的发生,每个交通行政执法机构要针对本部门的特点、分析容易滋生腐败的部位和环节,建立健全执法制度规范程序,明确责任,减少漏洞,要建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的执法权力运行监督机制,最大限度地减少执法中的随意性,加大监督力度。

（七）向庸政懒政怠政不作为开刀亮剑

党的十八大以来，中央严抓干部作风建设，“八项规定”、“六条禁令”，将制度笼子越织越密。受工作“风险大、易出事”的影响，工作“耍滑头”、办事“踢皮球”，“宁可不干事，确保不出事”，不作为、慢作为、乱作为的诟病甚嚣尘上，面对依法行政，表现为一是不想担事负责，避而不为；二是不愿吃苦出力，懒政不为；三是消极散慢，怠而不为。

尸位素餐本身就是腐败，不作为懒政怠政也是腐败。李克强总理针对“为官不为”现象再次表态：“身在岗位不作为、拿着俸禄不干事，庸政懒政怠政，也是一种腐败!”

“干事易得罪人”。无须讳言，在干部选人用人标准上“唯票取人”、“唯分取人”，敢说敢做、勤政务实、履职尽责者，难免得罪人，民意测评的票数自然不高。“做多没好结果”。现有的机关工作制度规定，还不能彻底地解干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样的问题；还不能旗帜鲜明地支持履职者、鼓励尽责者、批评空谈者、教育失误者，及时调整懒、软、散的干部，让干者上，不干者下，这就使履职尽责者感到心灰意懒、踌躇不前，争着去当老好人，助长平庸守拙、推责诿过的不良倾向漫延。

如何强化尽责履职？一是要形成教育机制，以社会主义核心价值观为引导，“三严三实”、“两学一做”，树立大局意识和担当意识，牢记“在其位，谋其政”，强化群众观念，牢固树立为民意识;二是要强化问责机制，通过完善考核体系和查处惩治制度给“懒政不作为”敲警钟，让不作为、慢作为者“碰墙”；三是要突出监督机制，通过党内互相监督，党外多方监督的形式，让纪检部门、群众、媒体等监督方形成统一战线，召回任用的不合格干部，重新学习，逼得“孙连城”们无所遁形。“破除中梗阻、弘扬正能量”，高邮市监察局近期开展的“最难办事科室”评选活动为促进党员干部尽责履职，切实解决群众办事难问题亮出了动真碰硬的问责反腐之剑。

（八）引进检察机关的专业预防

预防交通部门行政执法中的渎职犯罪，单靠交通部门行政执法机构本身的力量是不够的，有必要引进检察机关的专业预防。发挥检察机关熟悉法律和职务犯罪特点、原因、规律的优势，通过对策研究、检察建议、反腐教育、措施咨询等，帮助交通部门行政执法机构建立起针对渎职犯罪和贪污贿赂犯罪的职务犯罪预防网络，按照“教育，制度、监督”并重的原则，形成齐抓共管的预防合力，以遏制、减少职务犯罪的发生。

通过上述措施，增强执法工作人员的事业心和责任感，减少滥用职权、玩忽职守的动因，在主观上和客观上形成自律机制，遏制和减少职务犯罪的发生，促进廉政建设和依法行政，增强公众对党和政府的信任度，从而促进社会稳定，保障经济发展的顺利进行。