党的十九大提出，坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。为深入贯彻落实十九大精神，切实解决当前行政执法力量分散、执法效率不高、综合执法与专业执法不协调、行政执法与司法缺乏良性互动等问题，加快建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制。结合法院办理非诉行政案件的司法实践，通过调研，查找问题，为进一步深化综合行政执法改革提出完善建议。
一、我省当前行政执法工作现状
党的十八大、十三届三中全会提出深化行政执法体制改革，通过整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。海南积极响应号召，结合我省实际，制定并印发了《关于深化行政执法体制改革推进市县综合行政执法指导意见》、《海南省推进城市执法体制改革工作方案》，为深化行政执法改革，提高政府现代化管理能力水平，推动海南经济社会持续健康发展，起到了积极的促进作用。我省当前行政执法工作由综合执法机构和专业执法机构分工负责，并各自组成了相应的执法层级。综合执法工作由各市县综合执法局负责，并由省住房城乡建设厅归口业务指导，执法权限主要是城市管理以及有关行政执法的专项整治和重大综合执法活动，如市政管理、建筑市场管理、燃气管理、违章建筑管理等。除此之外，其他的执法活动由专业的执法机构行使，专业执法主要在国土、林业、水务、生态环境等领域。
二、综合行政执法工作存在的问题
（一）综合执法权限过窄
当前市县综合执法局执法权限多为管理领域中某一方面的行政处罚权，而未赋予其相应的强制执行权，往往需要通过非诉执行程序才能实现其执法职能，而这严重影响行政效率。从我院司法实践来看，法院执行效率低下最直观的体现在于强制执行的时间成本过高。例如违建强拆类案件，根据《行政强制法》第44条、53条和《行政诉讼法》第46条的规定，违建者在知道限期拆除处罚决定之日起六个月内不行使行政救济权利，又不履行处罚决定的，行政机关才能够依法申请法院强制执行。而既不行使行政救济权利，又对处罚决定置之不理是违建者消极抵抗行政管理的常态做法。此外，还要将法院内部的受理期间、审查期间、实际强制执行的期间计算在内。这就是使得非诉强拆案件执行程序繁琐，执行时间长，不仅难以及时实现行政处罚的内客，客观上也纵容了违法行力的存续，这无疑严重影响了行政管理中最为讲究的效率价值。
（二）综合执法与专业执法协调不畅
综合执法过程中往往需要专业执法部门的积极协助，如违法建筑拆除执法行为往往同时涉及综合执法和专业管理部门参与，但是当前综合执法打破了“条条”管理模式，使得完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。专业管理部门囿于无明文规定，缺乏专业的有效指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。有效的沟通机制尚未建立，对于棘手问题，专业执法部门和综合执法部门往往两不管，往往通过申请非诉执行将难题丢给法院，而这又远超法院执行能力。以我院为例，当前我院执行局干警共11人，执行法官仅有4名，2014年到2017年分别收案505件、788件、1397件、1803，收案增长率分别达56.04%、60.41%、29.06%，在司法改革法官员额减少的情况下，案件不断激增，执行局执行法院自身的判决和裁定已经超负荷运行，而对于执行需要综合执法和专业管理部门协作的行政非诉案件，更是加重了法院的执行负担，例如对于强拆类案件，法院执行局只能是有心无力。这也导致了该类案件在执行实施环节呈现出有效执结率低，程序性终结占比较高，执行效果欠佳。
（三）执法与司法缺乏良性互动
由于行政和司法体系的不同，执法机关与法院之间除了“就案言案”地进行案件协调处理外，信息沟通交流较少，缺乏良性互动机制，对于个案背后的法律问题和社会问题、相应管理制度重构等的互动缺乏研究，导致执法与司法各自为政，裁执工作衔接不畅，既不利于预防和化解行政争议，提高执法效率，又不利于优化审判执行司法环境，树立司法权威。就行政非诉执行而言，非诉执行程序连接着具体行政行为、司法审查和实施执行三个环节，这三个环节只有有效衔接并顺利运转才能保证非诉案件执行机制的运行。否则，容易导致强制执行陷入两难境地。一方面，执法部门将重大、复杂或自身无力执行的案件推给法院执行，间接转移矛盾，而法院寓于自身实力亦无法执行的，往往通过程序性终结等措施结案，导致该类案件难以得到执行，影响执法效果。另一方面，由法院执行局执行非诉案件，审查与执行仅仅是法院内部不同职能部门，有违司法的中立性，容易引起行政相对人和其他利害关系人的质疑，无形中削弱了强制执行的权威性，不利于司法权威的树立。
三、建议:
（一）加大执法权限
针对当前综合执法实践中存在执法权限过窄问题，在深化综合行政执法体制改革过程中，应严格按照《海南省人民政府印发〈关于深化行政执法体制改革推进市县综合行政执法指导意见〉的通知》关于跨领域综合执法的要求，整合执法机构，将当前与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜行政处罚权纳入综合行政执法部门的权限。通过制定《综合行政执法手册》，明晰综合行政执法机构和政府职能部门职责边界，综合执法机构集中行使城市管理以及重点领域的行政处罚权，并可以实施与上述范围内法律、法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。
（二）强化执法协作
针对当前综合执法部门与专业执法部门执法协作不强问题，综合执法部门和专业执法部门要加强沟通会商，强化执法协作，及时研究解决管理与执法过程中的问题，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。建立健全部门间无缝衔接的监管机制，避免出现职责交叉重叠或真空漏洞，推进执法工作落到实处。
（三）加强执法与司法衔接
针对当前行政执法与司法缺乏良性互动的问题，应加快建立全面的行政执法与司法良性互动体系。通过完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定，建立执法机构与司法机关的联席会议和联络员制度
、信息沟通与共享制度、行政争议综合调处机制、重大案件协调制度、专业审判制度等互动机制，实现行政执法和司法无缝对接。例如，省高院推行环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”归口环境资源审判庭审理试点方案，设置环境资源审判合议庭，集中审理涉环境污染防治和生态保护案件、涉自然资源开发利用案件、涉气候变化等环境资源案件，协同配合该领域的综合行政执法工作。环境资源审判合议庭设置后，对于被告污染、破坏环境资源的行为具有可能严重危及环境安全、造成环境难以恢复、加重对环境破坏情形之一的，经当事人或行政机关申请，法院经审查认为确有必要并符合法定情形的，可发布环境资源案件诉前禁止令，先行禁止实施污染和破坏环境资源的行为。同时，实施修复性司法，对有可能对生态环境进行修复的责令其恢复原状、修复生态。被告履行修复责任的，可以适量减轻刑罚。这样既有利于实现对环境资源进行司法立体保护，也有利于从源头上减轻强制拆除违法建筑的阻力。
（四）推进裁执分离
裁执分离是当前我国司法体制的改革的方向，而且实践中也在努力推行。为了破解非诉行政执行难困境，最高人民法院在《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中首次确立了法院裁定，行政执行的“裁执分离”为主导的强制执行模式。“裁执分离”模式，作为防止权力滥用，体现监督与制约的一种制度尝试，在解决非诉行政执行难实践中取得了积极效果。全面推进法院与行政机关外部“裁执分离”机制，对于经审查符合法律规定，应准予执行的，裁定准予执行，并由综合执法机构组织实施，不再由法院参与具体的执行环节，在提高执行效率的同时也减轻法院负担，将执行部门有限的司法资源用于法院需要执行的裁判方面。