市场经济是契约经济，合同是连接市场的纽带，市场经济活动必须通过合同的缔结和履行得以实现。随着我国市场经济的发展，合同越来越成为联系经济往来，规范经济行为，促进经济发展的一个重要载体。合同格式条款涉及民生各个重要领域和行业，与百姓生产生活息息相关，涉及面广，使用率高。合同格式条款使用的范围主要包括：商品房销售、物业管理、房屋装修、汽车销售、供水、供电、供暖、供气、邮政、电信、保险、金融；交通运输、旅游、旅馆住宿等。涉及行业包括农业、工业、商业、服务业及其他公用企业等。
强化合同监管是营造公平竞争市场环境的重要手段，是切实维护消费者合法权益的有效途径，也是履行好《中华人民共和国民法典》赋予市场监管部门合同行政监管职责的必然要求。近年来，赤峰市市场监管局一直致力于合同行政监管，尤其对经营者利用合同格式“霸王条款”重点开展监管。笔者结合执法监管实践对赤峰市房地产、汽车、物业、校外培训等领域合同格式条款进行了深入调研，发现存在一些问题，并就如何做好合同行政监管提出解决对策。
1、合同格式条款的概念及法律特征
01 合同格式条款的概念
《民法典》第四百九十六条第一款规定：“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。”合同格式条款是指由一方当事人预先拟定合同之内容，并以此与不特定相对人订定合同，不特定相对人在订定合同时无法磋商合同之内容，提供格式条款的一方处于要约人的地位，相对人则由承诺或拒绝要约之意思表示决定是否受合同拘束。
02 合同格式条款的法律特征
（1）格式条款的预先制定性和单方决定性。格式条款不同于一般合同，格式条款的有关条款全部或部分由当事人一方预先确定，一般合同是由双方当事人共同协商拟订的。 （2）格式条款具有稳定性和重复性。格式条款条款一经拟订，在相当长的时期内具有稳定性。这种稳定性表现在：一方面合同条款不能随意修改，欲与之缔结合同的当事人只有完全同意才能成为缔结的一方当事人，不能就合同条款讨价还价，另一方面格式条款多是由提供商品或服务的一方印制成书面的固定的形式以便使用和当事人了解。重复性是指格式条款的反复使用性。 （3）格式条款的要约具有广泛性、持续性、细节性。广泛性是指合同要约总是向不特定的多数人发出的，而非针对某一特定对象，格式条款内容为供多数契约之用的本质。持续性是指要约总在较长时间内发生效力，在合同制定者改变其经营策略以前该要约都可以作为承诺的对象。细节性就是指该要约一般包括了合同的全部条款。 （4）格式条款内容具有客观性和科学性。格式条款的订立一般是专门部门或具有专门知识的人员或行业机构制定的，能够正确反映所涉及行业的客观规律与特殊要求，并经过较长时间反复运用与实践后总结出的，具有客观性和科学性。 （5）格式条款地位上存在着不公平性。使用者大多是垄断行业或者强势经济组织，其利用在经济或其它方面的绝对优势地位，使其可以将预定的格式条款强加于对方，从而排除双方协商的可能性，表现在法律和事实上的垄断。当事人的这种垄断常常被称为“契约环境的不公正”。
2、重点领域合同格式条款存在的问题
涉及民生领域的重要领域合同虽然具有节省交易成本、提高交易效率等优点，但是垄断行业或强势企业在制定推广合同格式条款不可避免将不公平、不合理的条款写入合同中，带来的一些负面影响也不容忽视。在专项整治期间，赤峰市市场监管局共检查房地产、汽车销售、物业服务、校外培训机构等企业120余户，收集各类合同文本80余份，梳理出房地产领域不公平合同格式条款7类35条、培训机构不公平合同格式条款3类33条、汽车销售领域不公平合同格式条款8类36条问题。组织30余户汽车销售企业、房地产开发企业召开了“衣食住行”领域行政约谈会，发布了汽车、房地产、物业服务、校外培训机构等领域不公平合同格式条款点评意见，对存在问题的18家经营者下达了责令改正通知书。通过几个重点领域的整治和调研发现合同格式条款使用过程中存在以下问题：
01 违背合同自由原则，排除选择损害权益
由于合同格式条款的本身特点对合同自由原则相对限制，违背了契约自由原则，格式条款排除了相对人选择与协商的可能性，在事实上形成了对相对人的强制。这就使得缔约地位的平等掩盖了事实的不平等，使当事人处于更加不利的地位，也违背和动摇了《民法典》的基本原则，最典型的就是契约自由、平等公平、诚信原则，损害了消费者的正当权益。格式条款往往制定利己而不利于相对人的内容，合同格式条款具有预先拟订性和单方决定性，为了追求利益的最大化，他们几乎很少或完全不考虑相对人的利益，而这往往成为他们垄断和强制消费者的工具。
02 合同样式五花八门，格式条款千奇百怪
就合同文本样式而言，房地产销售企业除使用国家统一的《商品房买卖合同示范文本》外，还有补充合同、补充协议、认购书等形式的合同格式条款，也有以单方面的《交房入伙通知书》、声明、须知等形式出现的合同格式条款。调查的20余家汽车销售行业和15家校外培训机构普遍使用的自制合同文本，未使用国家推广的《汽车买卖合同》《中小学校外培训服务合同》示范文本。格式条款设置的内容更是千奇百怪，责、权、义不均衡，约定条款不明显。尤其突出的是家庭装修等行业的注意事项、须知等合同格式条款，极易让约定合同当事人疏忽大意，蒙受经济损失。
03 条款设置不合理，双方责权不对等
有些公用企业或垄断行业在制作和使用合同文本时处于主动地位，签约对方的权益保护条款不明、不细，处于被动地位。从历年来合同格式条款专项整治工作中发现的问题看，合同格式条款提供方制定的合同文本对己方的有利条款较多，涉及面广，涉及对方的责任条款多。从内容上看，合同提供方的相关条款细致而周密，签约对方的利益条款内容缺乏，废话较多。有的在订立合同中瞒天过海，有的霸气十足，明显存在不公平、不合理格式条款。常见的不公平格式条款主要有以下三类：
一是免除经营者责任。如经营者免除自己因违约依法应当承担的违约责任：“凡在签约之前买卖双方任何乙方通过口头、书面、实物及其他形式(包括但不限于口头讲解、广告、售楼书、示范单位、沙盘、模型）所表达和提供信息都不再作为确定双方权利义务的依据。出卖人的售楼书、售楼广告中的资料、数据仅供参考，最终以政府主管部门的批准文件以及双方签订的《商品房买卖合同》及本补充协议为准，如有变化不另行通知。”如经营者声称不承担任何责任，“甲方招收学员未达到开班人数导致乙方所报班次未能正常开班，甲方对此无须承担违约责任，经营者违约不承担违约责任。”如免除经营者保护消费者个人隐私的权利，“乙方理解并同意：基于履行本协议之需要或改善用户体验，甲方可以将乙方提供的个人信息（包括不限于姓名、身份证号码、联系方式等）向第三方提供。”
二是加重消费者责任。如房地产开发企业利用《交房入伙通知书》等方式，要求业主办理商品房交接手续时强制收取物业服务等费用，对不交物业费的业主不能领取钥匙，以此排除消费者选择权，加重消费者负担。如转嫁风险的，某车企在违约责任条款中规定：“本合同订立后，如遇国家政策或厂家价格调整等不可预见因素，其风险由乙方（买方）自行承担。”如设置售后障碍的，校外培训机构在合同中约定“中途退费的，甲方将扣除资料费、刷卡手续费、微信手续费、实际已发生课时费，将余款退还给家长。……退款时乙方监护人需提交缴费票据和《辅导协议》，甲方将其收回后，协议解除，如乙方不能完整提供，甲方将不予以办理退费事宜。”如汽车经营者在合同中约定“需方应当到授权的维修企业进行保养和维修，否则供方有权解除生产商及供方承担的全部保修义务。”
三是排除消费者权利。如物业公司对前期物业管理条款中约定“本物业小区未计入乙方所购房屋面积内的建筑物、构筑物、地下或半地下空间或其他公共设施，包括各种商业服务用房、地下车库、自行车房、储藏室、地上车位（占用公共道路、公共绿地的车位除外）、居委会与公安机关办公用房（如有）、金融网点用房等及其附属场地（包含电梯广告及小区LED显示屏）等的经济收益由甲方享有，不随商品房的转让而同时转让，甲方也有权自行调整规划涉及和建造使用。”如排除消费者解释合同格式条款的权利，“本协议最终解释权归甲方所有”；如排除消费者选择诉讼地管辖的权利，“若协商不成，双方同意由甲方当地人民法院诉讼解决”如排除消费者自主选择商品或者服务的权利，“本合同生效后，不接受任何形式转班，不接受退学”。
04 法制体系不够完善，合同违法成本太低
在现有的法律法规中，合同行政监管的执法依据只有国家市场监管总局颁布的《合同违法行为监督处理办法》，属于部门规章，法律层级低，处罚额度小，该《办法》对格式条款监管规定不够详尽，没有对重要领域格式合同要求备案，对、水电热气等公用企业、房地产、汽车、物业、旅游、银行保险等行业惩罚力度非常有限。新修订的《消费者权益保护法》对经营者欺诈行为作出了三倍赔偿的规定，但对于使用格式条款侵犯消费者合法权益的行为只规定无效，没有规定相应的惩罚性法律责任，公用企业、房地产、汽车销售、物业等行业的经营者使用不公平格式条款违法成本低，违法行为难以得到有效遏制，就像挠痒痒，起不到震慑作用，难以对整个行业进行监管和规范。
从上述分析可以看出，如果立法不能够对格式条款进行很好地规范，很可能造成泛滥成灾、经济秩序混乱。因此，如何在坚持《民法典》的基本原则下，健全合同格式条款立法、司法、行政、法律监督等综合调控，维护合同公平正义，保护广大消费者利益是我国法制建设所面临的艰巨任务。
3、对合同格式条款存在问题的解决对策
我们既要充分发挥合同格式条款省时简便的优势和其对经济发展的促进作用，又要使其在《民法典》基本原则的轨道上运行，并消弭其缺陷。因此，如何在契约自由的体制之下，维护契约正义，使经济上的强者不能假借契约自由之名，利用合同格式条款这一与人们生活密切相关的交易工具压迫弱者，是现代法律所面临的艰巨任务，也是摆在市场监管部门面前的一个严峻的课题。
#01 强化合同行政监管
充分发挥《民法典》赋予市场监管部门的职能，依法加强重点领域合同格式条款的专项整治，特别是要加强对关系人民群众切身利益的、社会反映强烈的、投诉举报集中的、媒体曝光的行业和领域进行监督检查，通过征集一批合同格式条款、查办一批违法案件、曝光一批典型案件、纠正一批不公平格式条款，规范一个行业的目的。加强与合同法律专业人员的协作，组建合同格式条款专家评审委员会，集中发布不公平合同格式条款点评意见，积极运用行政约谈、行政指导、行政告诫等手段，督促经营者自行清理和纠正，从根源上自觉消除“霸王条款”。
#02 加大法律法规宣传
加强法律法规的宣传力度，全面开展《民法典》《消费者权益保护法》《合同违法行为监督处理办法》等法律法规宣传，提高广大人民群众的法律法规知识水平，让消费者知法、懂法、用法律的利剑维护自身合法权益。同时，积极推广应用合同示范文本。研究制定涉及重要领域和行业的合同示范文本，规范合同的订立、效力、履约形式、消费者权益保障措施和救济途径等内容。通过报刊、广播、电视、网络等各种媒介宣传示范文本，让更多消费者和经营者知晓并自觉使用。
#03 加强信用体系建设
加快企业信用体系建设，建立信用工程体系是合同双方当事人权利、义务、责任得到公平、公正履行的最重要的一条途径，公平、公正、诚实守信原则，是一份合同订立的宗旨，是合同履约的重要保证。因此，要加大诚信守约舆论宣传力度，教育广大经营者及合同双方当事人诚实、守信，营造良好的诚信社会风气，引导企业参与“守合同重信用”公示，对不守信的企业要予以公示曝光。建立各相关部门合同监管工作协调机制，加强与房地产、旅游、教育、银保监等行业主管部门及行业协会的沟通协作，逐步实现信息共享、联合惩戒，增强企业诚信守约的自觉性，建设企业信用工程。
#04 加快法制建设步伐
在对合同格式条款进行法律规制的多种方式中，立法规制无疑是最重要、最根本的规制方式，它是合同当事人维护自身利益的法律依据，是司法规制和执法规制的基础。每一种规制方式都有其自身的优势与不足，要想杜绝“霸王条款”在合同中的出现，必须综合各种手段，以立法规制为基础，将执法规制与司法规制结合起来，共同形成一个整体，这样才能实现对合同“霸王条款”的全面法律规制。因此，要加快合同法律法规建设步伐，尽快修改《合同违法行为监督处理办法》，建议国家、自治区级市场监管部门通过人大立法或总局制定规章等形式，出台专门法律法规，规范合同格式条款，将《办法》提升档次，上升到法规层面，加大合同违法行为处罚额度，做到有法可依，处罚有据，形成震慑作用，维护正常的市场经济秩序，保护合同双方当事人的合法权益，营造公平有序、诚实守约的良好氛围。
（来源：赤峰工商质监 谢辉）